平衡·改革·争议　看“奥巴马时代”的教育走向

　　1月20日，美国第44届总统奥巴马宣誓就职，美国正式进入“奥巴马时代”。本次大选是在经济危机严重和教育议题处于相对次要地位的情况下进行的，但我们还是能从奥巴马有限的言论中，觉察到他对教育的观念和态度，并找到促使和制约其教育政策形成的各种因素，由此推测美国教育的走向。

　　平衡利益集团，成长在政治生态中的美国教育

　　自上世纪60年代中期以来，影响美国教育政策制订的因素有两点：一是联邦政府在全国教育事务中所扮演的角色;二是公立学校的地位与效率。可以说，美国艰难曲折的教育改革过程，就是两大政党和各利益集团之间围绕这两点展开争斗与博弈的过程。

　　美国的宪法将教育列为各州管辖的事务。这一机制在相当长的历史时期运行良好，各方均遵循制度安排。其间，联邦政府为了国家整体利益，在不同时期采取不同方式对各地教育事业予以一定的资助，并未对各州教育有实质性的参与和干涉。

　　上世纪80年代，美国开始迈入知识经济时代，低质的中小学教育令举国上下感到“国家处在危险中”。经过老布什和克林顿重视教育的执政路线，以及两次“全国教育高峰会议”中各州长和企业界领导对教育改革的支持，两党在教育议题上的辩论从以往的联邦政府是否应在教育事务上发挥作用，转向讨论如何发挥这种作用。最终，在教育改革的问题上两党达成了两条指导原则，第一由联邦政府领导和推动教育改革，第二通过制订教育标准、测验、择校、责任制及继续提供资助的措施提高学生的学业成绩。

　　美国公立学校产生于19世纪上半期，它的迅速发展主要归因于美国工业化的需求。但以制造业为主的美国工业界对教育的要求并不是很高，这为侧重“个人生活经验”和“做中学”的实用主义教育理论在美国兴起提供了可能。然而，这种只重教育过程而不重结果的思想，随着时代的变化逐渐暴露弊端。美国学生尤其是贫困家庭和少数族裔聚集地区的学生，成了公立学校劣质教育的受害者。在对旷日持久而毫无结果的美国教育改革极其失望的情况下，这些地区的家长挺身而出，发起了一场具有深远影响的择校改革运动，将孩子带离低效和劣质的学校。这使得教育系统内部权力重新分配，促使教师和学校进行改革并担负起责任。

　　布什在任期间，在企业界和民众的支持下，各方最终在一些争议问题上达成了妥协：第一，在择校问题上，不包括私立学校，但允许用联邦政府经费资助学生接受私人机构提供的课外辅导服务;第二，以加强责任制换取各州更大自主权;第三，对失败学校的处置问题，坚持在多年改造无效的情况下必须给予惩罚的原则;第四，允许各州自行制订测验标准并使每个学生达到优良成绩，但也要各州四年级和八年级学生参加每两年进行的全国数学和英语统考。最终，《不让一个孩子掉队法》签署通过，美国全国性教育政策以法律的形式正式形成，在法律上正式确立了联邦政府对全国教育的领导地位。

　　超越布什政策，打造“奥巴马标记”教育新政

　　目前看来，奥巴马提出了两项不受布什现有教育政策框架限制，也不以特定利益团体为优惠对象的教育主张，即对学前教育提出“0岁至5岁教育计划”，对高等教育提出“美国机会税收优待计划”。

　　根据“0岁至5岁教育计划”的设想，每年由联邦政府拨款100亿美元，资助各州普及学前教育，希望借助该项目使每个儿童在幼年时期都能获得平等的教育，在入学前都能作好充分准备。

　　尽管奥巴马这项主张出于良好愿望，然而对美国现有学前教育政策进行深入考察，人们发现该计划有重复之嫌。据奥巴马曾经的竞选对手麦凯恩提供的数据，美国联邦政府和各州现有的各类学前教育计划不下10个，70%至85%的低收入家庭儿童已进入学前教育系统，在母亲有工作的家庭中，90%的5岁以下儿童都在接受学前教育。因此，批评者认为，现在的问题应该是提供优质学前教育，只要把政出多门的各类学前教育计划进行有效协调和合理的资源配置，就可达到这个目的，没必要推出新计划。

　　相比之下，奥巴马提出的“美国机会税收优待计划”更具创新性，主要着眼于帮助大学生降低学费负担，但不提供无偿补助，它要求受资助的大学生每年从事100小时无偿的社区服务，达到此要求的学生家庭可享受4000美元的退税优惠。这笔钱足以支付公立大学2/3的学费或大多数社区学院的全部学费。

　　维持现有框架，改进《不让一个孩子掉队法》

　　基于美国教育几十年艰难改革取得的成就，奥巴马教育新政难脱已有的教育政策框架。为迎合本党立场，奥巴马可能在具体政策的执行过程中进行调整，在资源上增量投入。这主要体现在针对《不让一个孩子掉队法》的改进和完善方面。

　　《不让一个孩子掉队法》是美国两党经过多年博弈，在各自妥协的基础上达成一致的共同政策。它体现了美国教育改革从注重投入和过程向注重产出和结果的革命性转变，顺应了知识经济时代需要。因此，在大选中，无论是共和党的麦凯恩，还是民主党的奥巴马，均不敢对其原则提出挑战。

　　按规定，该法应于2007年由国会再次授权延期，但迟迟未见行动。一方面，由于当时已进入大选，两党无暇顾及;另一方面，两党都希望自己掌权后主导该法的延期，以显政绩。因此，奥巴马上台后，他在教育上最优先推动的要务，当属该法的延期工作。

　　由于《不让一个孩子掉队法》强调以学生考试成绩作为教师考核的依据，对民主党的重要社会基础之一——教师群体利益触犯较多。为获得教师群体的选票，奥巴马不得不提出一些有利于教师群体的政策主张。如，改革为考试而教学的做法;改变只强调数学、英语和科学，忽视社会科学、艺术等其他学科的狭窄教育倾向;改革学校评估标准，给失败的学校更多支持而不是惩罚;允诺大幅度增加实施该法的教育经费等。

　　在争议中改革，经济危机为其增加变数

　　为兼顾各方利益，也基于个人的某些理念和经历，奥巴马还提出一些与利益集团主张不同的政策。这些政策虽意图改革，但颇具争议。例如，对各州特许学校的拨款增加一倍，支持教师绩效工资计划。

　　表面上看，将联邦政府对各州特许学校的拨款增加一倍并无特别，然而在美国特定的政治生态背景下，背后却大有文章。自上世纪90年代以来，美国贫困家庭和少数族裔聚集地区在对公立学校教育改革失望的情况下，创立了包括“择校学券计划”和“特许学校”两种形式的择校改革运动，对效率低下的传统公立学校形成巨大冲击。

　　由于“择校学券计划”将学生选择范围扩至私立学校，受到教师利益集团激烈的反对，所以该计划目前仅在部分共和党当权的地区实行。而特许学校模式的改革力度相对较弱。这类学校所有权仍属于公立教育系统，只是管理权暂时交给教育系统外部力量。目前，美国有40个州允许特许学校存在，但由于在法律和财政上的支持度不统一，各州的特许学校发展很不平衡。

　　奥巴马提出对各州特许学校增加拨款，显示他支持教育改革的一面。事实上，奥巴马这么做，很大程度上与他个人的理念和经历有关。奥巴马虽是非洲裔，却成长于白人中产阶级家庭，接受私立精英教育。现在他为两个女儿选择的也是昂贵的私立学校。

　　由于对公立学校现状不满，奥巴马在担任州参议员时，就积极支持特许学校的发展。然而在各方看来，奥巴马对特许学校拨款的计划只是表面文章。因为，研究结果表明，对于特许学校发展最大的支持是有利于其发展的法律环境，而不是资金。

　　另一个争议点是支持对教师实行绩效工资计划，这一主张是触动教师群体根本利益的问题。尽管奥巴马在提出这一计划的同时也提及了加强聘用、培训、留任及奖励教师的优惠计划，但绩效工资计划仍然引起教师的反对。传统上美国教师涨工资的依据是他们的资历、学历及资格证书，并不受所教学生学习成绩好坏的影响。因此，一旦将他们的工资、升迁、职位及其他待遇与工作绩效挂钩，便会影响其既得利益，不满与抵制可想而知。

　　除上述政策外，奥巴马还提出其他一些诸如提高教学质量、降低高中辍学率等计划。但总体上来看，他的教育政策没有什么出乎意料的惊人之举。他本人或许有改革的愿望和企图，但也只是在民主党传统立场边缘地带徘徊，政治现实使他不可能背离本党立场和其主要社会基础力量——教师工会。

　　由于奥巴马的教育主张迄今尚为口头承诺，前景如何，尚难确定。虽然大选后国会参众两院全由民主党控制，为奥巴马未来推动其教育政策提供了有利条件，但是在目前美国的经济危机压力下，很多允诺能否最终兑现也很难预料。(郭玉贵：上海财经大学高等研究院全球教育研究中心主任)